mardi 13 avril 2021 01h45

Retraites : la réforme « structurelle » était morte avant le Covid, par Pierre-Édouard du Cray.

Le Covid 19 a fourni au gouvernement une bonne occasion d’enterrer le projet de réforme des retraites pour apaiser les syndicats. Mais les problèmes demeurent, encore aggravés par la crise économique.

Le mercredi 28 octobre 2020, Emmanuel Macron, annonçant aux Français un deuxième confinement, avait affirmé qu’à défaut « au moins 400 000 morts supplémentaires » seraient à déplorer sous quelques mois.

Le président de la République a beau jeu de prétendre que sa prédiction se serait réalisée s’il n’avait pas reconfiné ! Mais si l’épidémie avait eu des effets aussi létaux qu’il le prédisait alors, le nombre des retraités aurait baissé dans de telles proportions que les gestionnaires des régimes de retraite ne s’arracheraient pas les cheveux, aujourd’hui, pour trouver une échappatoire à la crise qui se profile.

Car la fermeture de secteurs entiers de l’économie nationale a produit, par ricochet, des conséquences très dommageables, immédiates ou à venir, sur le système de retraite. Quelques chiffres permettent de le comprendre. Selon des estimations publiées le 15 octobre par le Conseil d’orientation des retraites (COR), organisme attaché aux services du Premier ministre, les huit premières semaines de confinement, du 17 mars au 10 mai 2020, ont entraîné « une puissante récession », dont les effets persisteront pendant plusieurs années. Les ressources des régimes de retraite du privé (autrement dit, les rentrées de cotisations) ont considérablement diminué (de 5,4 % par rapport à 2019), sous l’effet de la baisse de la masse salariale du secteur privé (-8,4 %) consécutive à la hausse du chômage, au recours à l’activité partielle et aux reports de paiement accordés aux travailleurs indépendants. Or, explique le COR, cette baisse des ressources n’est « pas compensée par la faible diminution des dépenses liée à la faible surmortalité des retraités enregistrée jusqu’à présent », qui ne dépasse pas -0,14 %.

Il n’est pas besoin d’être expert-comptable pour comprendre que lorsque les rentrées diminuent tandis que les dépenses (pensions servies) restent stables ou augmentent, dans un contexte où, par ailleurs, la création de richesse nationale baisse massivement, le déficit des régimes du privé se creuse rapidement. Ainsi, le régime de retraite complémentaire des salariés, Agirc-Arrco, accuse-t-il un déficit de -4,8 milliards d’euros, même après avoir puisé 4 milliards d’euros dans ses réserves, désormais réduites à 61 milliards (contre 65 en 2019).

Toutefois, les difficultés que rencontre le système de retraite sont loin d’être seulement d’ordre « conjoncturel ». Voilà longtemps qu’il est déficitaire. En matière de retraites, le « quoi qu’il en coûte » dont le président de la République a fait sa politique dès le début de la crise sanitaire, dure en effet depuis de nombreuses années. Rappelons qu’avec plus de 330 milliards d’euros en 2019, les retraites représentent aujourd’hui le premier poste de dépenses de l’État.

La différence de nature des régimes publics et privés

La crise économique consécutive aux décisions prises pour tenter d’endiguer l’épidémie de Covid-19 n’a fait qu’amplifier un déséquilibre général qui existait antérieurement et appelait déjà une réforme structurelle urgente. Y remédier fut d’ailleurs un objectif principal, quoique inavoué, de la réforme promise avant son élection par Emmanuel Macron et préparée pendant deux ans par Jean-Paul Delevoye, haut-commissaire chargé de la réforme des retraites.

Au début de l’année 2019, ce dernier annonçait encore que le système était « presque à l’équilibre ». Quelques mois plus tard, cependant, le COR prévoyait que le déficit atteindrait environ 12 milliards d’euros en 2022, puis 17 milliards d’euros en 2025 (chiffres nettement sous-estimés). La crise du Covid n’ayant rien arrangé, cet organisme prévoit finalement, dans son rapport annuel publié le 26 novembre dernier, un solde négatif de -23,5 milliards d’euros dès 2020…

Or, avant même d’engager sa réforme, le gouvernement s’était privé du moyen de redresser la situation en s’enfermant dans la logique du « tout répartition ». En décembre 2019, le Premier ministre Edouard Philippe avait même assimilé la capitalisation au règne de « l’argent-roi », « du chacun pour soi et du tant-pis pour les autres ». Or, s’il est très compliqué, voire impossible, de sortir du cercle vicieux de la répartition (ce qui supposerait que les actifs cotisent deux fois : pour payer les retraites en cours et capitaliser en prévision de la leur), l’État, qui ne se prive d’ailleurs pas de recourir à la capitalisation honnie dans le cadre des régimes complémentaires ouverts pour ses fonctionnaires, devrait du moins favoriser le passage progressif à un système mixte…

Le « tout répartition », système que la France est le seul pays du monde à avoir choisi, est en effet beaucoup moins généreux que le gouvernement ne le prétend. Les retraites n’y sont pas provisionnées, les cotisations prélevées sur les actifs servant à financer directement les pensions des retraités. Les supposés « droits » acquis par les affiliés au cours de leur carrière seront à leur tour honorés par les générations qui leur succèderont. Il s’agit d’un report de dépense, qui, déguisé sous la notion de « solidarité intergénérationnelle », aboutit à reporter les dettes sur les jeunes générations.

En outre, le système par répartition ne concerne que les régimes du secteur privé, qui répondent à une logique assurantielle et patrimoniale (les pensions y sont financées par le versement de cotisations). Les régimes spéciaux du public fonctionnent différemment, selon une conception statutaire de la retraite, qui correspond à un système de rémunération à vie plutôt qu’à un régime de retraite à proprement parler.

La « solidarité intergénérationnelle » a bon dos !

Autre différence, certains régimes de retraite, comme les complémentaires du secteur privé, sont dits à « cotisations définies », tandis que d’autres, en particulier ceux du secteur public, sont dits à « prestations définies ». Dans les premiers, le montant des pensions n’est pas garanti, mais ajusté en fonction des cotisations réellement prélevées sur les actifs, dont le niveau est fixé à l’avance. Les rendements de ces régimes n’ont pas cessé de baisser depuis un quart de siècle. Toutefois, tenus d’être à l’équilibre financier, ils ont accumulé, grâce aux efforts consentis par leurs affiliés, 135 milliards d’euros de réserves, que l’État convoite.

Le déficit des régimes du privé se creuse rapidement.

Dans les régimes spéciaux du secteur public, au contraire, la pension des agents, fonctionnaires ou employés des entreprises publiques (SNCF, RATP, industries électriques et gazières, etc.), est payée par l’État avec les impôts versés par les contribuables et son niveau est garanti (au minimum 75 % du traitement des six derniers mois, pour une carrière complète), indépendamment de l’effort de cotisation demandé. De plus, les cotisations n’y sont pas réellement prélevées, mais se résument à des jeux d’écritures sur le bulletin de paie de l’agent public. Fictivement réputés à l’équilibre, ils creusent en réalité la dette publique.

Cet endettement pèsera aussi sur les générations montantes. Ces dernières auront à supporter, outre le poids de la dette publique proprement dite (2 674 milliards d’euros au troisième trimestre 2020), le coût de la grande dépendance des aînés – avec la création d’une cinquième branche de la Sécurité sociale qui sera largement financée par de nouveaux prélèvements obligatoires – et aussi les engagements de l’État, correspondant à la valeur des pensions que celui-ci devra verser aux actifs et retraités actuellement affiliés aux différents régimes : soit une « dette retraite » colossale qui représentait entre 8 108 et 9 804 milliards d’euros à la fin 2015[1], selon le COR. Intenable, surtout dans un contexte démographique défavorable ! Mais que ne ferait-on pas, au nom de la « solidarité intergénérationnelle » ?

Une réforme limitée aux régimes du privé ?

Officiellement, pourtant, la réforme voulue par Emmanuel Macron devait tendre à l’équité entre tous les Français, actifs et retraités, en créant, à la place de la mosaïque de régimes très divers qui existe aujourd’hui, un régime « universel », au sein duquel chaque euro cotisé ouvrirait les mêmes droits à la retraite. Ipso facto, cela supposait la suppression des régimes spéciaux de retraite du secteur public. Mais il est très vite apparu – dès les premières déclarations présidentielles et l’organisation par Jean-Paul Delevoye de la « grande concertation » sur les retraites – que ce n’était pas le sujet. En janvier 2020, le Conseil d’État dénombrait déjà cinq régimes différents au sein du système prétendument universel.

Avant même d’être votée à l’arraché, la réforme Delevoye était vidée de son contenu.

Les syndicats, d’autant plus soucieux de défendre les avantages du secteur public que la majorité de leurs affiliés en est issue, ont organisé le blocage du pays, comme ils l’avaient déjà fait en 1953 sous le gouvernement Laniel et en 1995 sous le gouvernement Juppé. Avant même d’être votée à l’arraché en première lecture au mois de mars 2020, la réforme Delevoye avait été vidée de son contenu, le gouvernement d’Edouard Philippe ayant concédé aux régimes spéciaux de très nombreuses compensations et dérogations. L’épidémie de Covid et le premier confinement, déclenché quelques jours après, sont arrivés à point pour l’enterrer sans flonflons ni couronnes.

Le gouvernement affirme que la fameuse réforme « structurelle » est seulement remise à plus tard ; mais pour qu’elle soit utile, elle devrait être remaniée de fond en comble. À défaut, les affiliés aux régimes du privé, cotisants et retraités, en feront seuls les frais, une fois de plus. L’État usera des méthodes éprouvées pour baisser de facto les pensions : il augmentera les prélèvements prétendument « sociaux » ; taxera les retraites dite « chapeau » ou surcomplémentaires ; jouera sur la dette publique avant de raboter les pensions, etc. Et tout laisse à penser (notamment le transfert récent à la sécurité sociale du recouvrement des cotisations sociales des complémentaires Agirc-Arrco) que les régimes du privé intègreront les premiers le régime “universel” ressuscité – tandis que l’intégration des régimes du public sera repoussée aux calendes grecques. L’épidémie de Covid 19 aura alors bien mérité de la macronie.

Illustration : Laurent Pietrasjewski, secrétaire d’État en charge des Retraites et de la Santé au Travail, au Hub Adecco de Roubaix-Tourcoing, le 5 mars. Il a profité de sa visite pour donner de précieux conseils sur le recyclage des bouteilles vides. « Chaque petit geste compte pour réduire nos déficits », a-t-il affirmé.

[1] . Selon le rapport sur les retraites de la fonction publique, publié avec le projet de loi de finances pour 2021, les engagements de l’État s’élèvent pour ses seuls fonctionnaires à 2 265 milliards d’euros fin 2019.